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        日期:2021-12-23 作者: 来源:365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载农村部 【字号: 打印本页

          防止耕地“非粮化”,是保障国家粮食安全的重要举措,是中央的明确要求。今年以来,一些地区出现了处置耕地“非粮化”工作碰到矛盾问题较多、推进困难的情况,经新闻媒体报道,引起有关方面关注。近期政策与改革司组织赴辽宁、浙江、广西、湖南,就此问题进行专题调研。总的看,4省区防止耕地“非粮化”政策加快落地见效,耕地“非粮化”增量得到有效遏制,但要彻底解决存量问题,还需要破解诸多堵点难点。为此,应保持耐心,分类施策,妥善化解。 

          一、耕地“非粮化”增量得到有效遏制  

          去年11月,国务院办公厅

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        印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(以下简称《意见》),4省区高度重视,精心组织落实,坚决防止耕地“非粮化”。从调研情况看,耕地“非粮化”增量已经得到了有效遏制。 

          (一)加大排查力度,摸清“非粮化”底数。4省区都成立了工作专班或领导小组,督促全面排查。湖南采取“村组上报、乡镇复核、县区抽查、市州审核、技术单位分析对比图斑核实”方式,排查耕地“非粮化”面积共386.39万亩,占全省耕地面积的6.19%浙江审计发现,全省810.78万亩粮食生产功能区中,存在“非粮化”面积112.52万亩。其中,松阳县粮食生产功能区5万亩,存在“非粮化”面积2.5万亩,大多种植茶叶;云和县粮食生产功能区1万亩,存在“非粮化”面积0.26万亩,种植雪梨、油茶等。辽宁北镇市90万亩粮食生产功能区中,有34万亩耕地用于建设蔬菜暖棚。广西在脱贫攻坚中重点发展特色产业,耕地一度出“非粮化”趋势,2015年以来,南宁市122.49万亩耕地转为园地和其他农用地,用于种植香蕉和木瓜等 

          (二)开展专项行动,坚决遏制增量4省区都出台了防止耕地“非粮化”、促进粮食生产的政策文件,严格监督考核,压实工作责任,坚决遏制新增耕地“非粮化”。浙江省对粮食生产功能区目标作物面积、粮食产量等情况进行全程跟踪、动态管理。松阳县建立常态化巡查制度,发现新增耕地“非粮化”问题立刻限期整改,同时建立健全茶叶、水果等种苗生产销售档案制度,逐笔记录种苗去向,防范种苗流入粮食生产功能区。调研组所到地区普遍表示,耕地“非粮化”增量已得到有效遏制 

          (三)注重基层实际,分类整治存量。广西针对耕地“非粮化”现制定了8条工作措施3条保障措施。湖南对2020年底以前形成的“非粮化”存量问题,分类稳妥处置。湖南永州市对运行正常、效益好的“非粮化”项目,加强管理和监测,对因政策调整、自然灾害、病害等原因造成产品不符合市场需求的项目,要求恢复种植粮食作物;长沙市望城区对发展水稻确有困难的旱土、高岸田、天水田、矿区渗漏田等,引导农民因地制宜种植旱杂粮,发展玉米、红薯、大豆等旱地作物间作套种,进一步增加旱粮面积。2021年上半年,浙江省已完成粮食生产功能区中“非粮化”处置40.58万亩,占审计发现面积的36.1% 

          (四)加大扶持力度,保障种粮效益。广西南宁市本级财政安排1600万元实施水稻种植补贴,2021年上半年粮食种植面积同比增加7.6万亩;宾阳县推进粮食全产业链发展,通过稻谷生产者补贴、水稻社会化服务补贴等培育水稻生产社会化服务主体上林县试点引入生物技术开展旱改水,盘活低产田、弃耕地、撂荒地等发展粮食生产,在改良土壤、重金属污染防治、增加粮食面积和产量、提高农民收入等方面同步取得良好成效湖南长沙市对水稻生产面积400亩以上、双季稻率和优质稻率均在60%以上的种植主体,给予3万元的年度生产补助,种植面积每增加200亩,相应增加1万元生产补助双峰县建设早稻高产示范片86评选种粮标兵户10名,每名奖励2万元。浙江湖州引入新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体流转分散的“非粮化”耕地,通过土地整治实现集中连片复垦种粮,利用科技手段推动土地规模化、集约化经营,种粮效益大幅提升,得到了农民欢迎。 

          二、处置耕地“非粮化”存量难度大  

          耕地“非粮化”存量是长期累积的结果,成因复杂,处置难点多、风险大、成本高,是一场攻坚战、持久战。在这种情况下,处置耕地“非粮化”工作有困难、有阻力是正常的。从调研情况看,各地处置“非粮化”工作总体平稳有序,但仍面临着诸多障碍因素,对如何推进下一步工作,基层同志心存疑虑。 

          一是兼顾好农民持续增收难度加大。基层普遍反映,多年来,发展特色产业是增加农民收入的重要手段,但由此也造成了一定的耕地“非粮化”存量。双峰县干部认为,如果强制“非粮化”耕地改种粮食,容易引起群众对产业政策稳定性的质疑,损害政府威信;如果不能及时找到替代品种或产业,将会影响农民持续增收。特别是对一些主要靠产业扶贫实现脱贫的地区和农户,其后果既不利于巩固脱贫攻坚成果,也不符合脱贫不脱政策的要求。湖南、广西等地反映,发展经济作物刚刚让农民实现脱贫,马上要求“退经还粮”,干部群众都很难接受。松阳县副县长介绍,从上世纪90年代开始,当地就有农户在农田种植茶叶,农民已形成种植习惯,地方也已形成了十多万亩茶园和较为完整的配套产业链,年产值超过百亿元,如果强制恢复种粮将对整个产业链造成冲击,对农民增收的影响也很大。 

          二是引导农民种粮缺乏有效手段。多年来,一些农民综合考虑成本、效益等因素,选择少种粮或不种粮的现象一存在。地方同志反映,现行法律明确规定,农户有生产经营自主权,政府不得干涉农民自主安排的生产经营项目;永久基本农田不能发展林果业和挖塘养鱼,但没有规定必须种粮。有的基层同志认为,处置耕地“非粮化”工作一旦过头或走偏,就可能侵害农民生产经营自主权,而且对农民来说,为了增收种植经济作物合情合理合法,要求农民改种粮食的底气不足。也有地方同志诉苦,为完成处置耕地“非粮化”任务,不得不多种手段齐上,既要宣传引导,也要想办法推动,还要给农户补偿。松阳县反映,县里为退茶还粮的农户每亩补偿1万元,同时为了种粮还要引导土地经营权流转,每亩补贴400元流转费160社会化服务费。按此标准,如果本县粮食生产功能区约2万亩茶叶全部退出还粮,需要补偿2亿多元,县财政很难承担。 

          三是配套政策和工作机制还不健全。各地对耕地“非粮化”的界线把握尚不统一,如哪些耕地“非粮化”情况必须处置、粮食和其他作物轮作是否属于耕地“非粮化”等,各地都有不同看法。永久基本农田粮食生产功能区虽已划定,但如何保障用于粮食生产,缺乏行之有效的具体措施。审计监督等部门的整改要求严,主管部门和地方政府工作压力大,需要进一步加强协同配合,保持步调一致。浙江审计要求2022年底前完成粮食生产功能区耕地“非粮化”处置,但到今年6月底,有的县仅仅完成了1.6% 的处置任务。此外,耕地“非粮化”监测预警手段比较单一。湖南反映,由于经费和技术手段不足,耕地“非粮化”排查统计主要由乡村基层人员通过人工调查完成,很多县信息资料不完善,统计有缺漏,难以及时发现新增耕地“非粮化”情况 

          四是永久基本农田划定有待优化。调研中发现,一些地方不同程度存在永久基本农田“上山下海”、边界不明等问题进而影响到粮食生产功能区的划定。广西大化县反映,要完成全县30万亩基本农田划定任务,不得不把一部分坡度大于25度的耕地划入基本农田。一些村干部和农户反映,知道永久基本农田和粮食生产功能区的边界,所以一般按照习惯进行种植。一些新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体在流转土地经营权时,对土地的性质和类型也不清楚有的地方把一些不适宜种粮的耕地划为永久基本农田,加之当地缺乏适宜种粮的备用耕地进行补划,导致这些地区“非粮化”耕地退不出、种粮耕地补不上,防止耕地“非粮化”政策难以落地。 

          五是部分耕地种粮条件较差。一些地区农田水利基础设施仍较薄弱,耕种条件差,不利于种粮。广西反映,全区近一半的耕地没有灌溉条件,而且现存灌溉沟渠老化、失修、废弃及“渗、透、漏”等问题严重,种粮效益难以保证,农民积极性不高,甚至抛荒。湖南多丘陵山区,很多地区的灌区、渠道、山塘等基础设施都是上世纪六、七十年代建设,经过多年运行,设施老化、破损严重。宁远县反映,全县很多偏远山区水利设施仍然停留在大雨怕垮、中雨怕淹、小雨怕漏、无雨怕旱”状态  

          上述问题表明,耕地“非粮化”的成因多种多样且交织叠加,处置耕地“非粮化”存量绝非一朝一夕之功。这项工作任务重、要求高、难度大,既考验能力,也考验耐心。当前,要防止工作中出现两种倾向:一是畏缩不前,等待观望;二是头脑发热,操之过急。现实中,后一种倾向更易引发新的社会矛盾,尤其需要防止。近年来,强迫农民调整种植结构的现象仍不时出现。处置耕地“非粮化”涉及面广,法律性、政策性、群众性都很强,更应未雨绸缪,避免发生此类现象。 

          三、政策建议  

          做好处置耕地“非粮化”工作,必须强化组织保障,落实粮食安全党政同责,压实地方政府重农抓粮的责任,确保《意见》不折不扣贯彻执行。必须政策导向鲜明,依法坚决遏制增量,分类处置存量。必须积极稳妥推进,尊重农民主体地位,善用支持引导;保持历史耐心,不搞整齐划一。必须完善政策体系,既要辅之以义,更要辅之以利,调动农民和新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体种粮的积极性、主动性。 

          (一)摸清耕地“非粮化”底数。因地制宜科学界定耕地“非粮化”,以永久基本农田和粮食生产功能区粮食生产能力、粮食播种面积和耕地质量建设情况等为重点,构建指标体系,为测算不同地区耕地“非粮化”程度创造条件。深入开展耕地“非粮化”现状各地自查和全国检查,自查检查结果不排名次。指导各地抓好《意见》落实,既要严惩阳奉阴违,也要禁止层层加码。在稳定粮食播种面积、提高单产水平的前提下,支持各地发布永久基本农田和粮食生产功能区不纳入耕地“非粮化”处置的作物品种和间种套种轮作方式,稳定经营主体预期。 

          (二)分类处置耕地“非粮化”存量指导各地立足实际,妥善处置“非粮化”存量,防止引发农民减收等问题。在永久基本农田上挖塘养鱼破坏耕作层的生产经营行为要依法坚决清退;对不破坏耕作层的“非粮化”行为,要通过市场手段引导其逐步退出,避免提不切实际的硬性时限要求。对签订了合法土地流转合同的规模经营主体,如其生产经营行为不属于立即清退范围,可以到合同期满再行处置。允许各地制定分期分批处置耕地“非粮化”方案,细化“时间表”“路线图”和工作举措,处置方案和工作进展应报上级365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载农村部门备案,以利监督检查。允许有条件的地方适当探索“粮食作物+经济作物”或“稻鱼”“稻虾”综合种养等生产模式,同步促进粮食增产和农民增收。加强对基层创新的评估提炼,如浙江湖州、广西上林等地做法,总结推广处置耕地“非粮化”的新思路、新路径。 

          (三)调整优化永久基本农田。严把质量关,实事求是地剔除不具备划定条件的基本农田,利用国土调查成果等重新补划其他地块。针对部分地区没有地块可补划的实际情况,探索开展跨县市甚至跨省补充同质等量基本农田试点。在退补平衡基础上,允许把划定不科学的永久基本农田,转划为一般耕地、园地或退耕还林还草。应全面普及永久基本农田和粮食生产功能区保护标志建设,做到地块四至标志清晰,强化资源的专用性。 

          (四)建立防止耕地“非粮化”长效机制。综合运用卫星遥感等现代信息技术,定期对全国耕地种粮情况进行监测评价,建立耕地“非粮化”情况通报机制。尽快出台《粮食安全保障法》,修订《基本农田保护条例》,明确防止耕地“非粮化”具体要求。鼓励各地制定粮食生产功能区保护办法,制定耕地“非粮化”处置措施。加快制定推广土地经营权流转合同示范文本,约束流转主体生产经营行为。加大法律政策宣传力度,激发各类365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体保护耕地和种粮的积极性、自觉性和荣誉感。 

          (五)加大粮食生产支持力度。中央财政应加大对粮食生产功能区、粮食安全产业带、永久基本农田的投入力度,地方财政支持365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载生产要以粮食为主以粮食生产功能区为重点,提升高标准农田建设补助标准,扩大建设规模,建立风险保障体系,对因灾等损毁的农田及时修复。应用新技术、新模式,结合土地整理项目,对弃耕撂荒耕地进行治理,改善耕作条件。加快完善政策性365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载保险支持政策,重点发展粮食作物完全成本保险和收入保险。探索“利益+荣誉”的种粮奖补激励机制,进一步强化从事粮食生产的家庭农场、合作社等新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体的支持